法律援助服务质量问题探析
青海司法行政网:http://www.qhsf.gov.cn 来源:中国法律援助网 供稿:中国法律援助网 发布时间:2017/10/6 12:58:22
 
  
  法律援助服务质量是法律援助服务机构及服务人员对受援人所提供的法律援助服务所应具备的品质及其内在价值要求。法律援助服务质量直接反映了法律援助服务机构工作的合理性、科学性和执行的有效性,反映了其服务人员的服务水平和个人素质,同时更在很大程度上能够间接地反映受援人合法权益得到确实保护的现实情况。可以说,在法律援助工作中,机构建设是法律援助管理的基础,制度建设是法律援助管理的保证,办案质量则是法律援助管理乃至整个法律援助制度得以存续和保持可持续发展的核心和关键。
  
      一、当前法律援助服务质量现状
  
      随着法律援助工作的广泛开展,机构建设滞后、工作规范缺乏、经费严重短缺等一些涉及法律援助制度建设的基础和前提条件方面的问题,在部分地方已得到一定程度的解决或缓解,但法律援助服务质量总体较低的问题随之凸显出来。由于诸多因素的影响,法律援助服务质量的总体水平尚不容乐观,较之有偿的法律服务,法律援助服务过程存在着重形式、走过场、敷衍塞责的现象。加之目前很多法律援助机构重指派、轻监督的现象还没有得到根本扭转,致使法律援助服务质量参差不齐。常见的具体问题表现在:值班人员窗口服务经验不足,未能给来访人提供直接、准确的指引;刑事案件会见笔录比较简单,有的未征询是否同意法律援助律师辩护的意见,大部分律师只会见一次,很少与受援人就开庭事宜进行庭前沟通,与办案机关沟通联系不及时,导致办案单位催促法律援助机构通知律师尽快阅卷,辩护意见不够准确、不够全面,庭审辩护效果不佳;民事案件主要依据受援人提供的证据材料,较少主动调查取证。实践中,这些问题如果不引起应有的关注并加以解决,必然会阻碍法律援助事业的发展和进步,甚至有可能使法律援助事业因质量低劣而丧失民众信任。
  
      二、原因分析
  
      目前,法律援助案件服务质量总体水平不容乐观的原因主要表现在以下方面:
  
      (一)办案经费不足、法律援助案件补贴过低
  
      律师办理法律援助案件所必须的办案成本是一笔不菲的开支,包括差旅费、交通费、文印费、调查取证费和通讯费等。以上这些费用,在收费案件中都是由当事人支付。在法律援助案件中虽然按照《法律援助条例》(以下简称《条例》)规定,律师结案后法律援助机构应当支付办案补贴,但在实际操作中,有的律师在当地司法行政部门规定的法律援助义务量范围内承办案件后,所得到的办案补贴太低,有时甚至不足以支付律师办案过程中所发生的成本支出。而且,案件补贴过低也直接影响律师在办理法律援助案件的积极性,不可避免的影响援助案件的服务质量。
  
      (二)缺乏系统规范的法律援助案件服务质量评估标准
  
      由于衡量法律援助案件质量涉及到标准、效果等诸多综合因素,而且对法律援助案件质量评估需要公、检、法、司多机构多部门的配合协作,至今没有一套完整系统的衡量法律援助服务质量的标准。即使在国际上,就连开展法律援助工作较早的、法律援助事业比较发达的加拿大迄今为止也没有一套统一的标准或方法来评估法律援助案件的办理质量。我国法律援助工作开展较晚,对法律援助案件质量的监管还处于摸索阶段,司法部在2012年公布实施了《办理法律援助案件程序规定》,但也仅是对案件办理程序进行规定,对案件质量的评估尚没有统一的规范。
  
      (三)法律服务人员对办理法律援助案件积极性不高
  
      实践中,有不少律师和基层法律服务工作者办理法律援助案件不如办理收费案件那样态度热情、认真负责,对当事人有敷衍懈怠情绪。有的律师事务所把法律援助机构指派的案件交给新上岗或案源少、办案经验相对缺乏的青年律师,这也是影响法律援助办案质量的又一原因。
  
      三、提高我国法律援助案件服务质量的解决途径
  
      法律援助的服务质量不仅关系到法律援助受援人的合法权益能否真正实现,而且关系到法律援助机构和法律援助人员的形象和声誉,关系到法律援助制度能否一开始就沿着正确的方向发展完善。因此,采取何种措施保证法律援助案件的质量问题已经越来越成为各级党政部门和社会公众关注的焦点,成为法律援助工作中亟待解决和明确的一个重要课题,而建立健全法律援助服务质量监督体系也就成为法律援助事业健康有序发展的必然要求。
  
      (一)建立法律援助案件办案费用补贴制度
  
      现代法律援助制度的本质是国家责任,体现了国家对社会贫弱群体维护合法权益的扶持。我国也以立法的形式明确了“法律援助是政府的责任”,政府责任的本质就是政府为法律援助“买单”,而不是由律师“买单”。《法律援助条例》规定,“法律援助机构收到结案材料后,应当向受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理案件的社会组织人员支付法律援助办案补贴。”可以说《条例》为律师获得政府的办案补贴提供了法律依据和法律保障,也从根本上为保证法律援助的办案质量提出了解决办法。当前需要做的是,没有补贴的地区尽快建立办案费用补贴制度,根据各地的情况制定实施细则明确办案补贴的标准、范围、项目以及补贴申请发放的程序,使办案补贴具体化、制度化。已经建立办案补贴制度的地区要加大执行力度,必要时可以追究相关人员的行政乃至法律责任。使政府责任真正落到实处,使援助经费真正用到律师办案上,解除律师办理法律援助案件“自掏腰包”的后顾之忧。
  
      (二)健全制度建设,规范法律援助案件质量评估机制
  
      近几年,部分省市的法律援助机构对法律援助案件质量评估制定了一些相关规定,比如,山西省制定了《山西省法律援助案件质量百分评查办法(试行)》;浙江省制定了《浙江省法律援助案件质量标准化管理规定》;安徽省司法厅印发《安徽省法律援助案件管理质量标准(试行)》、《安徽省刑事法律援助案件质量标准(试行)》、《安徽省民事法律援助案件质量标准(试行)》、《安徽省行政法律援助案件质量标准(试行)》、《安徽省劳动仲裁法律援助案件质量标准(试行)》、《安徽省非诉讼法律援助案件质量标准(试行)》、《安徽省法律援助业务档案管理办法(试行)》等七个规范性文件;河北省司法厅出台了《河北省法律援助案件质量评估办法》等等,可见,目前各省市法律援助机构为进一步提高法律援助案件质量,规范法律援助办案行为,纷纷出台相应的规定。但是,各地标准不一,规范法律援助质量管理制度基本健全,有助于进一步加强法律援助质量监管力度,提高案件质量。
  
      (三)完善对法律援助人员的考核奖惩机制和培训教育
  
      要通过立法,进一步明确法律援助人员履行法律援助义务过程中的法律责任,将处理违纪违规与表彰奖励相结合,以激励和鞭策法律援助人员提高服务质量。对于在办理法律援助案件中推诿、拖延办理或因不负责任致使受援人员遭受重大损失的人员,按照有关规定给予处罚。对达到评估标准、表现良好的法律服务机构和个人给予相应的物质和精神奖励。
  
      另外,加强培训,不断提高法律援助人员的业务素质,有计划有针对性地培养和锻炼一批擅长办理法律援助案件的专家型律师。同时加强执业道德和执业纪律教育,增强法律援助人员承办法律援助案件的责任感和荣誉感。
  
      (四)规范操作程序,加大监督管理力度
  
      要使监督管理有法可依、有章可循,制度建设至关重要,可以考虑建立健全以下几个制度:
  
      1、建立申请审查制度。案件的受理过程是法律援助工作的初始阶段,建立完善的申请审查制度,进一步明确法律援助条件,对援助申请进行规范性审查,把好立案关口,才能把不符合条件的案件“摒弃”在法律援助大门之外,防止法律援助资源的浪费,以保证有限的资源真正能够援助到最需要援助的人身上,保证法律援助工作的“专用性”和“针对性”。
  
      2、坚持重大疑难案件集体讨论制度。对重大疑难案件采取集体讨论制度,能够使案件在从申请、审查到最终的诉讼结果等一系列环节过程中,减少因人为疏忽等原因出现的错误,如受援人资格不符合法律援助条件、案件事实不清楚、参考适用的法律维权不正确等问题,使当事人获得最大程度的诉讼公正。
  
      3、推行“两卡”监督制度。即法律援助机构在指派案件后,向办案执法人员(法官、检察官、仲裁员)和受援人发放法律援助质量卡,将承办律师的权利义务、承诺内容、投诉电话公布其上。在案件办结后,由受援人、执法人员填写意见后交于法律援助机构,作为确认一个案件质量的要件。
  
      4、建立结案评估制度。由法律援助机构成立专门监管小组对分派给本机构内部工作人员和外派给社会执业律师承办的法律援助案件和法律援助承办人员的工作表现从各个方面进行综合评估。评估结果可以采取划分等级的方式作出评价结论,评估结果由法律援助机构掌握,并通报律师管理部门,以作为日后指派律师和对其给予处理或表彰时参考。
  
      5、畅通服务质量投诉渠道。通过公开投诉电话、网站等形式建立质量投诉监督制度,畅通受援人监督投诉渠道;通过向受援人、公、检、法等部门发放法律援助意见反馈卡等方式,将法律援助人员的执业情况置于当事人和相关部门的监督之下。(作者刘音杰系太原市法律援助中心副主任;冯莉系太原市法律援助中心业务一科科员)
  
   
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